CEPAL. Estudio Económico de América Latina y el Caribe. BOLIVIA

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Bolivia

1. Rasgos generales de la evolución reciente

La economía boliviana mantuvo en 2018 el ritmo de crecimiento del año anterior, alcanzando una tasa del 4,2%. Sin embargo, el crecimiento fue declinando y presentó una desaceleración en el segundo semestre en concordancia con la evolución de la producción de gas natural, que se desplomó en el último trimestre revelando signos de agotamiento de los campos gasíferos en explotación. Pese a lo anterior, el buen año agrícola junto con las políticas fiscales, monetarias y de fomento sectorial apoyaron el dinamismo de la industria, la agricultura, la administración pública y los establecimientos financieros, que permitieron mantener el ritmo de crecimiento del PIB en el mismo nivel del año anterior.

La mayor expansión económica que se produjo en el primer semestre del año posibilitó el pago del segundo aguinaldo, (El segundo aguinaldo, denominado “Esfuerzo por Bolivia”, fue creado en 2013. Es una medida para beneficiar a los trabajadores cuando el crecimiento anual del PIB es superior al 4,5%, calculado en el período de los 12 meses anteriores a septiembre de cada gestión fiscal. Este beneficio se pagó en las gestiones de 2013, 2014, 2015 y 2018), lo que favoreció el consumo, que fue la variable que mayor incidencia tuvo en el gasto total, puesto que la inversión fue perdiendo el empuje del año anterior, revelando la existencia de desafíos en la ejecución de la inversión pública.

En concordancia, se observó una disminución de los gastos de capital del sector público no financiero (SPNF), que fue contrarrestada por el aumento de los gastos corrientes, lo que se tradujo en un aumento del déficit fiscal al 8,2% del PIB en 2018, la cifra más alta de los últimos cinco años. Los mayores precios del petróleo (El petróleo WTI es el parámetro que se utiliza en los contratos de venta de gas hacia la Argentina y el Brasil), observados durante el año tuvieron un impacto reducido en los ingresos fiscales, dada la menor producción de gas. Esta limitación de las exportaciones de gas, junto con un débil desempeño de las ventas mineras han afectado también las cuentas externas, que se vieron menoscabadas además por menores remesas de trabajadores desde el exterior, lo que redundó en un déficit de la cuenta corriente del 4,9% del PIB en 2018. Estos desequilibrios tanto en el ámbito fiscal como en el externo, junto a la disminución de los flujos de capitales hacia la economía boliviana, se tradujeron en una pérdida de reservas, que pasaron de un nivel equivalente al 27% del PIB en 2017 a uno del 22% del PIB en 2018.

Para 2019 se ha programado un déficit fiscal del sector público no financiero del 6,9% del PIB, pero este nivel podría resultar ambicioso debido a los efectos negativos que los menores precios de los productos básicos y la menor producción de gas tendrán tanto en los ingresos fiscales como en las cuentas externas, cuyo déficit en cuenta corriente podría ampliarse, de modo que se podría esperar que la economía continúe perdiendo reservas durante el año. Se prevé que las políticas en materia fiscal, monetaria y sectorial continuarán apoyando el crecimiento de la actividad económica y que las inversiones, en especial en energía eléctrica, incidirán positivamente en el producto, el que se espera crezca un 4% en 2019. Sin embargo, las complicaciones que plantea la industria del gas natural, tanto por aspectos de explotación como por la renovación de los contratos de venta, así como la ejecución de la inversión pública, representan un gran desafío para este año.

2. La política económica

a) La política fiscal

El déficit fiscal del SPNF ha ido en aumento durante los últimos cinco años y al término de 2018 fue de un 8,2% del PIB, superior al déficit del 7,8% registrado en 2017. Los ingresos fiscales alcanzaron al 42% del PIB, cifra superior al 40% que se obtuvo el año anterior, pero bastante lejana del 49% que se consiguió en 2014. Los ingresos tributarios se mantuvieron estables respecto de los registrados en 2017, en un nivel de alrededor del 18% del PIB, mientras que los ingresos provenientes de los hidrocarburos se incrementaron levemente gracias a la recuperación del precio del petróleo en 2018, y llegaron al 13,6% del PIB, desde el nivel del 12,9% del PIB del año anterior. Sin embargo, durante los últimos cinco años los ingresos provenientes de los hidrocarburos se han visto perjudicados tanto por la menor producción de gas natural como por los precios más bajos del petróleo, lo que ha redundado en que se encuentren muy por debajo de los niveles alcanzados en 2013, que eran de alrededor del 24% del PIB.

Si bien se observa una contención de los gastos totales, que pasaron del 48% del PIB en 2017 al 47% del PIB en 2018, esta ha sido producto de menores gastos de capital, puesto que los gastos corrientes se incrementaron hasta el 34% del PIB, desde el nivel del 32% del PIB registrado en 2017. El impacto en las remuneraciones que tuvo el pago del segundo aguinaldo explica en parte el alza de los gastos corrientes. El déficit fue financiado principalmente con crédito interno (que a fines de 2018 representaba el 6,3% del PIB) y en menor medida con crédito externo (1,9% del PIB), con lo que la deuda externa se mantuvo estable respecto del año anterior, alcanzando un 25,1% del PIB al 31 de diciembre de 2018. Como resultado, los activos externos, que incluyen las reservas internacionales, se redujeron un 13% durante 2018, llegando a un monto equivalente al 27% del PIB, y han continuado contrayéndose durante 2019, de modo que en mayo registran una caída del 8% respecto de fines de 2018 (Durante el superciclo de las materias primas la economía boliviana acumuló importantes recursos —colchones externos— compuestos por reservas internacionales y otros activos externos en distintos fondos como el Fondo de Requerimiento de Activos Líquidos (RAL), el Fondo de Protección al Ahorrista (FPAH) y el Fondo de Protección al Asegurado (FPA), que en total llegaron a ser equivalentes a un 58% del PIB en 2012 y 2013).  Cabe señalar que las autoridades bolivianas se encuentran implementando el Plan de Desarrollo Económico y Social 2016-2020, dando continuidad a las políticas y estrategias iniciadas en 2006 con el fin de mejorar la distribución de la riqueza y ampliar y diversificar la matriz productiva, proceso en que el Estado tiene un papel central a través de la inversión pública y programas sociales. En este sentido, se había previsto un déficit fiscal financiado principalmente con recursos internos que generaran excedentes futuros como resultado de la industrialización de los recursos naturales; sin embargo, estos proyectos aún no han generado recursos suficientes que contribuyan a aminorar el déficit fiscal.

En virtud de la Ley del Presupuesto General del Estado (PGE) para 2019, se proyecta un déficit fiscal del 6,9% del PIB. En cuanto al monto de inversión pública para 2019, se estimó un total de 6.510 millones de dólares. En 2018 la ejecución de la inversión pública fue de un 77% de la planificada y alcanzó a 4.458 millones de dólares (Desde 2015 la ejecución de la inversión pública ha estado por debajo del 80% de lo planificado).

En el primer trimestre de 2019, la ejecución de la inversión pública en el Estado Plurinacional de Bolivia llegó a 630 millones de dólares, según cifras del Ministerio de Planificación del Desarrollo, monto que equivale a casi el 10% de lo presupuestado para el año. Sin embargo, a la luz del impacto que tiene en los ingresos fiscales la disminución tanto del precio del gas para exportación como su producción, el déficit fiscal podría ser superior al programado.

b) La política monetaria

Durante 2018 la autoridad monetaria continuó aplicando su política de tasas de interés bajas y tratando de mantener la liquidez, afectada, en parte, por el efecto en la base monetaria de la contracción de las reservas. Se buscó inyectar liquidez mediante la recompra de títulos y una nueva disminución de la tasa de encaje legal en moneda extranjera. Con estos recursos se constituyó un fondo destinado tanto al crédito al sector productivo como a vivienda social, que permitió un aumento de los flujos de créditos en el sistema financiero. Pese a las medidas adoptadas, la tasa de interés pasiva registró incrementos continuos en la primera parte del año, por lo que la autoridad modificó la fórmula de cálculo de la tasa de referencia, tras lo cual sus niveles y su volatilidad se redujeron significativamente a partir de junio de 2018, de modo que esta tasa se ubicó alrededor del 2,5% y, con ello, la tasa de interés pasiva se estabilizó alrededor del 3%.

Durante 2019, los depósitos en el sistema financiero se han ido desacelerando, de manera que la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI), en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y el Banco Central de Bolivia (BCB), aprobaron en marzo la implementación de tres instrumentos con los que se busca inyectar liquidez al sistema financiero. El primero de ellos fue la reducción del límite máximo de inversión de las entidades financieras en el exterior desde un 25% del capital regulatorio de los bancos a un 15%, con lo que se proyecta el retorno de 107 millones de dólares de un total de 734 millones de dólares que los bancos tienen en el mercado financiero internacional. La segunda medida consiste en la reducción del límite de inversión en el exterior para los fondos de inversión nuevos que administra la Sociedad Administradora de Fondos de Inversión, del 25% al 5%. La tercera medida es la adquisición por parte del BCB de títulos públicos del mercado de valores que se encuentran en manos de inversionistas privados, como son principalmente la banca y las administradoras de fondos de pensiones.

c) La política cambiaria

En materia cambiaria, el BCB mantuvo su política de estabilidad, lo que favoreció bajos niveles de inflación. La variación del índice de precios al consumidor (IPC) fue del 1,51% durante 2018 y estuvo sustentada también por el buen año agrícola, que ayudó a mantener bajos los precios de alimentos y bebidas. En el período comprendido entre enero y mayo de 2019, la inflación se ha mantenido baja y la variación acumulada del IPC es del 0,7% y del 1,58% en 12 meses. Las considerables depreciaciones de las monedas de algunos de los socios comerciales del país durante 2018, principalmente la Argentina (70%) y el Brasil (14%), redundaron en una reducción del 6,1% del índice del tipo de cambio real durante 2018, con lo que la apreciación real acumulada en los últimos cinco años alcanzó el 25%, según cifras de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). En los primeros cuatro meses de 2019 esta tendencia ha continuado y se ha producido una apreciación del 2,7% en comparación con el promedio de 2018.

3. La evolución de las principales variables

a) El crecimiento económico

La economía boliviana mantuvo en 2018 el ritmo de crecimiento del año anterior y alcanzó una tasa del 4,2%. Sin embargo, el crecimiento fue disminuyendo y se produjo una desaceleración en el segundo semestre. En junio de 2018 el crecimiento acumulado anual del producto interno bruto llegó a un 4,8%. Esto permitió que se implementara el pago del segundo aguinaldo, lo que impulsó el consumo, que hizo una contribución al crecimiento del 3%, de modo que los aportes del consumo y del sector externo sostuvieron la expansión del PIB. En 2017, las exportaciones habían hecho una contribución negativa al crecimiento (-1,4%), que se revirtió a valores positivos en 2018 (1,3%), mientras que en el caso de las importaciones la contribución negativa disminuyó del -1,7% en 2017 al -0,6% en 2018. Por su parte, la inversión, que en 2017 había sido vigorosa y se había expandido a una tasa del 11,8%, en 2018 mostró una desaceleración y se incrementó solo un 3,2%, debido a menores tasas de crecimiento tanto de la inversión pública (En 2018 la inversión pública representaba el 65% de la inversión total) como de la privada, de modo que su contribución al crecimiento del PIB disminuyó del 2,5% en 2017 al 0,7% en 2018.

Si se realiza un análisis por sectores, se constata que aquellos que más contribuyeron al crecimiento en 2018 fueron la industria manufacturera (que se expandió a una tasa del 5,5%), la agricultura (6,9%), la administración pública (6,8%) y los establecimientos financieros (5,3%). La introducción de nuevos productos químicos, como la urea y el alcohol anhidro, la expansión de la producción de cemento, el favorable año de la actividad agrícola, los impulsos de la política monetaria, la continuidad de la implementación de la Ley de Servicios Financieros y las políticas de fomento sectorial apoyaron el crecimiento de estos sectores.

Al mismo tiempo, la contribución negativa de los hidrocarburos al crecimiento del PIB se amplió del -0,2% en 2017 al -0,5% en 2018, como resultado de la mayor contracción de la producción de los últimos cinco años. En 2018, la producción fue de un promedio de 51,5 millones de metros cúbicos por día, una de las cifras más bajas desde 2014, cuando se registraron 61,3 millones de metros cúbicos por día y se inició un descenso de la producción que se ha mantenido en los años posteriores. En el último trimestre de 2018 la producción de gas presentó una caída de un 24% respecto del mismo período del año anterior, tanto por una menor demanda desde el Brasil y la Argentina como por problemas en la producción, dado el aparente agotamiento de los campos gasíferos en funcionamiento, que repercutió en que la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) fuera multada en 2019 por la brasileña Petrobras por incumplimiento en los envíos de gas natural (El 26 de marzo de 2019 Petrobras multó a YPFB por incumplimiento en los envíos de gas natural al Brasil durante diez meses (nueve meses en 2018 y el mes de febrero de 2019) según los volúmenes establecidos en el contrato de suministro de gas (Gas Supply Agreement) firmado en 1996 por ambas empresas estatales y que finaliza en 2019. Además, en 2016 la empresa pública Energía Argentina S. A. (Enarsa) ya había multado a YPFB por incumplimiento en los envíos de gas). Cabe señalar que la baja extracción de gas se traduce no solo en una menor contribución al crecimiento, sino también en menores ingresos por exportaciones y menores ingresos fiscales (regalías y recaudaciones del impuesto directo a los hidrocarburos). Además, existiría cierta inquietud, puesto que en 2019 finaliza el contrato con Petrobras para la venta de gas hacia el Brasil y se están negociando las condiciones de su renovación. En el caso de la minería, que tradicionalmente había sido un sector relevante en la economía boliviana, se ha observado un leve crecimiento; se trata de un sector que presenta algunos desafíos en materia institucional que han limitado su expansión. Por otra parte, se están realizado importantes inversiones en el área de la energía, en particular en generación y transmisión eléctrica, que incidirán positivamente en el producto en 2019. Por último, existen posibilidades interesantes en la explotación e industrialización del litio, para lo cual las autoridades han invertido en plantas piloto de producción de carbonato de litio y han suscrito acuerdos y convenios con empresas alemanas y chinas para la inversión de alrededor de 3.600 millones de dólares no solo en la producción de litio, sino también en su industrialización, que permitirá fabricar baterías de litio a escala industrial.

b) La evolución del sector externo

En 2018, la economía boliviana tuvo un déficit en cuenta corriente similar al del año anterior, que alcanzó al 4,9% del PIB, pero se redujeron los flujos tanto de inversión extranjera directa como de inversión de cartera y otra inversión, por lo que se produjo una disminución del acervo de reservas de un 13% respecto del nivel de 2017. Las reservas internacionales netas del BCB han venido descendiendo desde su nivel más alto registrado en 2012, cuando llegaron a un 51% del PIB, y a diciembre de 2018 eran equivalentes al 22% del PIB. En lo que va de 2019 las reservas han continuado disminuyendo y en mayo presentaban una baja del 7% respecto de su nivel de diciembre de 2018. La recuperación del precio del petróleo y, por tanto, de los precios de venta del gas permitió una mejora leve de los términos de intercambio durante 2018, lo que mitigó el déficit de la balanza comercial, que llegó a 475 millones de dólares, cifra inferior al déficit de 516 millones de dólares del año anterior. Sin embargo, la disminución de los volúmenes exportados de gas, que se profundizó en el último trimestre del año, limitó el crecimiento de las exportaciones totales, que presentaron una expansión del 9,5% en 2018. Las importaciones de bienes, por su parte, se incrementaron un 7,8% en 2018, lideradas por el aumento de las compras de bienes intermedios (13,6%), seguidas por las de bienes de capital (7,5%), mientras que las importaciones de bienes de consumo cayeron un 3%. Durante 2018 se observó una disminución del 10% de las remesas que llegaron al país, debido al descenso de un 20,5% de las remesas provenientes de la Argentina y de un 16,0% de las del Brasil. En valores acumulados al mes de marzo de 2019, se informaron 330 millones de dólares por concepto de remesas familiares, lo que significa una disminución del 5,4% en comparación con igual período de 2018. Entre los países emisores que registraron las principales reducciones se encuentran la Argentina, el Brasil y España, de donde proviene el 57,9% de las remesas recibidas, siendo España el país con la mayor participación (43,0%). Las remesas procedentes de trabajadores en el exterior constituyen una contribución sustancial al consumo de los hogares: en 2018 representaron más del 3% del PIB, cifra muy superior a la contribución registrada en los demás países andinos, donde se sitúa en torno al 1,5%. Durante el primer trimestre de 2019, según las cifras publicadas por el Instituto Nacional de Estadística (INE), las exportaciones muestran una contracción del 6,5% en relación con el mismo período de 2018, que se explica por una disminución del 20% de las ventas al exterior del grupo de los minerales, que han sido afectadas por caídas de los precios internacionales en este mismo período, del 20% en el caso del zinc y el plomo, y del 7% en el caso de la plata. La baja del precio del petróleo unida a la disminución de la extracción de gas ha significado una caída del 8% de las exportaciones de hidrocarburos durante el primer trimestre de 2019. Sin embargo, el incremento de las exportaciones de oro metálico (12,6%) y de soja (7,9%) compensó parcialmente el mal desempeño de las demás ventas al exterior.

Las importaciones, por su parte, han mostrado un alza del 4,3% en los primeros tres meses de 2019, debido al crecimiento de las compras de suministros industriales (6,6%), combustibles (80%) y bienes de consumo distintos de los alimentos (4,9%), mientras que las importaciones de bienes de capital se han reducido un 18,7%, las de equipo de transporte un 10,6% y las de alimentos y bebidas un 2,0%. Si continúan debilitándose las exportaciones y los flujos de remesas hacia la economía boliviana, es probable que el déficit de la cuenta corriente se amplíe en 2019.

c) Las remuneraciones y el empleo

La mantención del ritmo de crecimiento de la actividad económica ha traído aparejada una disminución del desempleo. Según los resultados de la Encuesta Continua de Empleo que realiza el INE y que fueron publicados en junio de 2019, en el cuarto trimestre de 2018 la tasa de desocupación en el área urbana llegó al 4,27%. Este resultado se compara favorablemente con la tasa del 4,5% registrada en el mismo trimestre de 2017. Además, la brecha entre hombres y mujeres desocupados en el área urbana ha disminuido; en el último trimestre de 2018, la tasa de desocupación por sexo alcanzó al 4,2% en el caso de los hombres y el 4,5% en el caso de las mujeres, lo que se compara favorablemente con el mismo trimestre de 2017, cuando la brecha entre ambas tasas de desocupación fue del 0,7%. La política salarial continuó impulsando incrementos de las remuneraciones superiores a la tasa de inflación. El salario mínimo nacional en 2018 llegó a 2.060 bolivianos (296 dólares) y registró un crecimiento del 3% con respecto al del año anterior. En mayo de 2019 se aprobó un incremento del 3% del salario mínimo nacional, que llegó a 2.122 bolivianos (305 dólares). Por último, es importante mencionar que la inversión pública en proyectos sociales, las políticas de transferencias (Se han establecido el Bono Juancito Pinto y el Bono Madre Niño-Niña “Juana Azurduy”, así como la Renta Universal de Vejez “Renta Dignidad” para favorecer a los estratos más vulnerables de la población), el aumento de las remuneraciones, el menor desempleo y las ganancias de los trabajadores rurales como resultado del buen desempeño de la agricultura se han traducido en importantes avances en la disminución de la pobreza. En 2018, según cifras del INE, la pobreza extrema llegó al 15,2%, lo que significa una reducción de 23 puntos porcentuales en relación con el nivel del 38,2% registrado en 2005.

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