Conferencia en las Cortes Valencianas

1.Introducción

AL comienzo de la década de los años 2000 me pidieron que elaborara el Manifiesto Fundacional de una organización de municipios a escala del Estado, en el Perú. Esa petición la realizaron Willan Moreno, presidente del Consejo peruano de Autogestión (COPPA) y Oscar Benavides, alcalde de Ate, ciudad limítrofe con Lima, que iba a ser, cuando se constituyera la nueva Federación Municipal, en julio de 2001, su primer presidente.

Redacté tal manifiesto bajo la denominación de Federación de Municipios Libres del Perú (FEMULP) y uno de sus reclamos fue la de que se regularan los defensores municipales, por elección popular de los vecinos, combinándole con la antigua función de los jueces de paz y con un carácter honorífico, solo pagando sus gastos pero no una retribución por el cargo.(1)

Ha sido para mí una satisfacción, después de haber sido testigo presencial del acto fundacional de la FEMULP en el Casino de Lima en la Plaza de Armas de la capital peruana (el 13 de julio de 2001), el crecimiento de esta organización joven de forma rápida y amplia en pocos años.

Sigo creyendo que los defensores municipales son necesarios y pueden realizar una labor complementaria con los defensores estatales y regionales y así lo recomendaba en el capítulo VII, “Algunas consideraciones y reflexiones finales” de mi obra más reciente sobre el Defensor del pueblo. (2)

Por ello resulta reconfortante que otros autores iberoamericanos como Sebastián Cox consideren que las “defensorías locales están llamadas a convertirse en la puerta y el espacio de acogida y tratamiento principales de la ciudadanía en la promoción y respeto de sus derechos; en el espacio institucional privilegiado para el ejercicio y el protagonismo responsable de la ciudadanía y para el control y exigibilidad del efectivo cumplimiento del mandato ciudadano entregado a las autoridades e instituciones locales en el Estado de Derecho y democrático.(3)

En la misma línea de pensamiento se reafirma Carlos Constenla en su obra monumental sobre el Defensor del pueblo al considerar que ese Defensor del pueblo local es uno de los capítulos que más convocará el estudio del Ombudsman en el futuro, en su aplicación en el Régimen Jurídico Local. En este sentido el poder municipal sería un poder originario con funciones propias y exclusivas, no delegadas del Estado. La ciudad es la obra por antonomasia del hombre y el municipio una entidad política para el desarrollo de las personas y su cultura y no solo una entidad administrativa, ya que en ella se realiza la sociabilidad entre vecinos y el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. (4)

En esta línea de convergencia he de afirmar que siempre he defendido la primacía de la ciudad como cuna de la civilización, de la política y de la democracia, términos que además tienen su origen etimológico en el griego clásico. Desde el espíritu solidario de las comunidades primarias y sus valores sobre reciprocidad y apoyo mutuo, se alcanza la ciudad equilibrada con reglas, derechos y deberes para todos los miembros que la componen. (5)

2. La situación en América Latina

Ya nos hemos referido a la propuesta de los defensores locales en el Manifiesto de la FEMULP peruana. En México tienen esta figura las ciudades de Colima, Nayarit y México. En la capital de Paraguay, Asunción, hay un Defensor del pueblo municipal; que toma el nombre de Defensor vecinal en Montevideo, Uruguay, a partir de 2006. En Argentina existe la Defensoría del pueblo en la ciudad de Buenos Aires, desde 1989 y en la vecina ciudad de Vicente López, desde 1998. También en otras ciudades.

El caso más notable, sin embargo, es el de Colombia donde la figura del Personero, descendiente del síndico de los Cabildos españoles, se ha mantenido en vigor tras la independencia y así la Constitución histórica de 1886, lo consideraba parte del Ministerio Público, y la ley 81 de ese año indicaba que su función era vigilar la conducta oficial de los empleados públicos. En la reforma Constitucional de 1910 se faculta a los municipios para nombrar al Personero, atribuyéndole mayores atribuciones en defensa de los ciudadanos y en el control de la Administración. En la Constitución vigente de 1991, el Personero municipal integra el Ministerio Público, como Defensor del Pueblo, indicando que será designado por el Consejo Municipal por un periodo de tres años y se requiere que sea abogado. En resumen, se constata que hoy en día hay más de 500 Personeros en Colombia ejerciendo tal tarea pública. (6)

3. La situación española

Debe decirse que en el entorno europeo no es ésta una situación muy generalizada y habría que señalar, en el Reino Unido, la institución del Defensor de los Gobiernos Municipales como uno de los pocos países y tal vez el primero que estableció el Defensor en el ámbito local.

En España las posiciones han estado más divididas y algunas en contra por considerar que suponía duplicidades con los Defensores regionales o autonómicas y el estatal y también la necesidad de reducir costes en la última etapa de crisis socio económica que hemos vivido. En algunos casos se han eliminado o dejado sin ocupar la plaza de los responsables de ciertas defensorías locales.

Por el contrario, los defensores de tal institución la han considerado al municipio el espacio para garantizar y materializar los derechos fundamentales y también los derechos económicos, sociales y culturales en proximidad.

Existe el Síndico Vecinal de Vitoria, capital de Euskadi, desde 2001 y también en Vigo desde 2002 y Segovia en 2008 y en la provincia de Valencia los de Paterna y Gandía o el Síndic de Algemesi, en Alicante. El de Palma de Mallorca tiene el cargo vacante desde 2011 y hay el riesgo en algunos casos de que se confundan las comisiones de quejas y sugerencias municipales con verdaderos Defensores de Pueblo.  Existe el Sindic del Ciudadano y del turista de Calvia (Mallorca). Debe decirse que el artículo 162 de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Modernización del Gobierno Local señala una posible composición de mandato de cuatro años, vinculado a las elecciones locales y, por tanto, a la condición de cargo de confianza, en donde se reproduce las mismas proporciones de mayorías y minorías de los Plenos municipales.

Algunos Defensores locales como los de Jerez o Calvia fueron eliminados por sus Ayuntamientos. Las Sindicaturas provinciales de Málaga y Córdoba, creadas por sus Diputaciones provinciales, hoy ya están desaparecidas.

Históricamente hay una larga tradición en el régimen local español de estos defensores en las ciudades. Bajo el nombre de Personeros se citan y regulan en las Partidas, de Alfonso X, el Sabio (Partida III, título V, Ley I y Ley II).

Desde la Edad Media, se mantienen como defensores de las comunidades, de las ciudades y de los vecinos, en pugna, a menudo, con nobles, eclesiásticos y los burgueses más poderosos. Va a ser en el siglo XIX cuando finalmente desaparecen por el triunfo de éstos últimos estamentos superiores y la desconfianza hacia ellos. (7)

Conviene señalar que este Defensor del Pueblo ciudadano no está regulado por una norma estatal, sino solamente por normas municipales (con la excepción de Cataluña, como veremos más adelante).

Ahora bien, el artículo 137 de la Constitución española dice: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. En consecuencia, los Ayuntamientos están autorizados por su autonomía organizativa para crear los Defensores Municipales. Esta interpretación respecto al ejercicio de los intereses respectivos fue confirmada por el Tribunal Constitucional en sentencia de 16 de noviembre de 1981.

3.1 La situación en Cataluña

Conviene señalar que el primer Defensor u Ombudsman local en una ciudad española fue el de Lleida en 1990. En general la Comunidad Autónoma catalana es la que más ha avanzado en este campo teniendo vigentes 42 Defensores o Síndics locales que afectan a 4 millones de habitantes, es decir las poblaciones, en general, de mayor número de vecinos, que suponen un total del 52% del total de la Comunidad Autónoma.

El municipio sería el ámbito para definir nuevos derechos emergentes y se plantea una pregunta de si el defensor local debe limitar su actuación solo a cuestiones administrativas, de competencia local, o su posición lo configuran como actor y agente institucional en defensa de la promoción de los Derechos Humanos. Para los autores que se hacen tal pregunta o hipótesis, la respuesta es que el Defensor local es un instrumento para hacer operativa la máxima “pensar globalmente y actuar localmente”. (8)

La Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, artículo 46, texto refundido de 2003, señala que “el municipio es la entidad básica de organización territorial y el elemento primario de participación ciudadana en los asuntos públicos”. Es cierto que una buena parte de los derechos y deberes se concretan o se conculcan en el ámbito local. Por ello, más allá de sus competencias municipales, los municipios tienen que asumir la responsabilidad de trabajar para hacer posible que las personas de su colectividad, a nivel local, puedan disfrutar de estos derechos constitucionales y para evitar o eliminar los impedimentos que puedan aparecer. (9)

En 1998, en la ciudad de Barcelona, durante la primera Conferencia “Ciudades por los Derechos Humanos”, unas decenas de ayuntamientos reunidos y convocados por el Consejo de Europa para celebrar el 50 aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de la ONU, decide elaborar una Carta en la que se establezca todo lo que desde los Ayuntamientos sea posible aportar para conseguir la aplicación efectiva de los Derechos humanos en el ámbito municipal.

La Carta se aprobó dos años después, en el 2000, en la ciudad francesa de Saint-Denis, con el título Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad (CESDHC), y se han adherido a ella más de 400 municipios europeos. En el preámbulo de la Carta hay tres ideas fundamentales:

1. La ciudad es hoy el espacio de todos los encuentros y, por lo tanto, de todas las posibilidades. Asimismo, es el terreno de todas las contradicciones y de todos los peligros: en el espacio urbano de fronteras inciertas aparecen todas las discriminaciones ancladas en el paro, la pobreza, el desprecio de las diferentes culturas, mientras que, al mismo tiempo, se esbozan y se multiplican prácticas cívicas y sociales de solidaridad. 
2. La vida en la ciudad impone hoy en día la obligación de precisar mejor ciertos derechos. Nos impone también el reconocimiento de nuevos derechos.
3. También será el ámbito de la ciudad donde los derechos encontrarán las condiciones para una democracia de proximidad.

Los Derechos Humanos son universales, indivisibles e interdependientes. Es cierto que todos los poderes públicos son responsables de su garantía, ahora bien, hay un respeto activo a los Derechos Humanos como referente de las políticas locales que tiene una indiscutible importancia, tanto para su concreción en la vida de la ciudad, como por la propuesta de instrumentos para garantizar su cumplimiento, entre los cuales sitúa la creación del Ombudsman a nivel local. (10)

Conviene señalar que 147 municipios catalanes han decidido implantar esta Carta en sus propios municipios y consideran que los Síndics tienen retos y oportunidades con relación a los Derechos Humanos que no siempre están resueltos con los instrumentos legales vigentes.

La Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña de 2002, en el artículo 48, al establecer los Órganos del Municipio en el apartado “C”, señalaba el Síndic Municipal de Greuges, y en el artículo 49 se le exigía ser mayor de edad, tener plenos derechos civiles y políticos y la condición política de catalán. En el apartado dos de este artículo se indica que en primera votación necesita las 3/5 partes de miembros del pleno y en segunda votación la mayoría absoluta. Su duración es de cinco años para separarle de los procesos electorales que son cada 4 años y su función (artículo 59.4) es la de defender los derechos fundamentales y libertades públicas de los vecinos del municipio para lo que puede supervisar las actividades de la Administración Municipal. Hay que decir que estas mismas funciones en las que señala el artículo 54 de la Constitución Española y el artículo 1 de la Ley Orgánica 3/1981, para regular el Defensor del Pueblo estatal.

El Estatuto de Autonomía de 2006, en su artículo 78.4 señala que el Síndic de Greuges, (se refiere al de toda la Comunidad Autónoma) puede establecer relaciones de colaboración con los Defensores Locales de la ciudadanía, en municipios de más de 5.000 habitantes.

En el proyecto de Ley de gobiernos locales de Cataluña se apunta que la proximidad de los Ayuntamientos a la ciudadanía hace que estos Defensores o Síndics locales no solo ejerzan el control de la Administración sino también la defensa de los derechos recogidos en el título I de la Constitución española.

También la jurisprudencia ha sido una fuente eficaz de regulación y así la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, 1128/2003, de 19 de noviembre, por el recurso de concejales de Castelldefels, de 26 de noviembre de 1998, interpuesto por concejales de este municipio, contra la creación de la figura del Defensor del Ciudadano, el Tribunal fijó algunos criterios que sentaron doctrina desde entonces.

En primer lugar, aclaró que no hace falta una ley para crear tal defensor pero que el defensor local no puede modificar o anular resoluciones administrativas y solo dar advertencias, recomendaciones o sugerencias, a su Ayuntamiento. Si aceptó la impugnación del artículo 38 del reglamento de este defensor en el que se afirmaba que podía investigar e interesarse sobre quejas en relación con otras administraciones. (11)

Otra iniciativa novedosa fue la creación en Cataluña del Forum de Síndics, Defensores Locales de Cataluña (FORUM SD), asociación que nace en 2005 con la finalidad de promover contactos e intercambios entre los distintos Defensores locales, establecer una red permanente como espacio cotidiano de intercambio, apoyo y coordinación entre las sindicaturas locales.

Las notas de estas defensorías tienen que ser básicamente, la independencia, la proximidad, la legalidad, la equidad, la voluntad de conciliación y la referencia a los derechos humanos.

En este sentido la asistencia o la orientación de la ciudadanía se puede realizar también mediante las consultas, que evitan recorridos innecesarios o excesivamente burocráticos a las personas que presentan esas consultas.

Se trata de no reclamar al Ayuntamiento más allá de sus competencias, ni de desentenderse de personas que formulan esas quejas.

Los trámites de las quejas y su expediente son semejantes a los que realizan los Defensores Autonómicos o el Defensor estatal, pero la proximidad de las sindicaturas municipales facilita que, en algunos casos de quejas menores, de fácil resolución o de razón evidente por parte del ciudadano, que sea posible con celeridad, llegar a una solución amistosa, no burocrática, incluso antes de presentar la queja al Ayuntamiento. Si hay un verdadero expediente, el Ayuntamiento debe de contestar si acepta o no las conclusiones del Síndic y dar una respuesta razonada.

Los Síndics para fundamentar sus resoluciones pueden también hacer recomendaciones sobre mejoras o modificaciones de la normativa municipal, en los protocolos o en determinados comportamientos.

Otras actuaciones colectivas de los Síndics por medio del FORUM SD como instrumento para trascender el nivel local, pueden ser los artículos con motivos del Día de los Derechos Humanos (el 10 de diciembre), firmados conjuntamente por los Síndics para crear un estado de opinión.

También promover el conocimiento de los derechos y deberes, en la ciudadanía, y trabajar con el alumnado de los institutos, o en oficinas de proximidad en barrios y centros cívicos, para conocer mejor la realidad objetiva de cada barrio y promover una cultura cívica en torno a sus derechos y deberes. (12)

Debemos señalar que la institución del Defensor Municipal de Greuges (quejas) está consolidada en Cataluña. Es un acto voluntario de los ayuntamientos que implica calidad democrática, transparencia y mecanismos de control y supervisión. La mayoría de las consultas y de las quejas atendidas tienen una estrecha relación con el ejercicio de Derechos Humanos de proximidad.

Los Síndics tienen, pues, un rol de promoción y de defensa de los Derechos Humanos, cooperando entre ellos en la adopción de posicionamientos comunes ante transgresiones de los derechos o insuficiencias de la legislación, especialmente en relación con los sectores más desvalidos de la población. (13)

En suma, no se trata de duplicar funciones ni incrementar costes como señalan los detractores sino estar muy cerca de los ciudadanos con problemas y dificultades para tenderles una mano y ayudarles en el ejercicio de sus derechos y libertades y en su protección no solo por la violación de tales derechos y libertades sino también por los efectos del mal gobierno o la negligencia administrativa, y ello por aquellas personas que por vivir en su mismo medio mejor pueden conocer esa realidad y ser más eficaces en esa ayuda.

Notas:

1. Véase el texto del Manifiesto en Antonio Colomer Viadel, “Crisis y reformas en Iberoamérica ¿… Y la revolución?” Colección Amadis, nº1, Editorial Nomos, Valencia, 2002, P.p 27y ss.
2. Antonio Colomer Viadel, “El Defensor del Pueblo, protector de los Derechos y Libertades y Supervisor de las Administraciones Públicas”. Civitas- Thomson Reuters, editorial Aranzari, Cizur Menor (Navarra) 2013, Página 209, dónde calificaba de un objetivo irrenunciable este reconocimiento legal.
3. Sebastián Cox, “Presentación, argumentaría y convocatoria pro defensorías locales”, en Sebastián Cox (coord.) “Defensores locales, análisis de experiencias y modelos de réplica en América Latina”, Forja, Santiago de Chile 2008, p.10.
4. Carlos Constenla, “Teoría y práctica del Defensor del pueblo” Editorial Temis, Ubijus, Zavalia, Reus, Madrid, 2010. Pp. 242 y ss.
5. Antonio Colomer Viadel, “Comunidades y ciudades, constituciones y solidaridades”. Véase en especial el prólogo titulado “La Ciudad, el apoyo mutuo y la reciprocidad, claves de la evolución humana” y también el A modo de presentación que le sigue bajo el título “La comunidad solidaria como origen de la ciudad equilibrada constituida”, Editorial Ciudad Nueva, Buenos Aires, 2015. Pp. 11-14 y 15-24, respectivamente.
6. Carlos Constenla  Op. Cit. Pp 244-246. Véase la Ley Reglamentaria de los Personeros municipales de Colombia, en la Ley de Principios generales sobre la Organización y Funcionamiento de los municipios, de 1994. El artículo 169 señala que su misión es la guarda de los Derechos Humanos y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas.

   El autor cita una frase de Roberto Papini, bien expresiva “Todo problema debe ser resuelto al mismo nivel al que se plantea”, lo que tiene relación con las escalas de competencia, el federalismo y la autonomía (p.244).

7. Zulima Sánchez Sánchez, “El Defensor del Pueblo Local en España: infrautilización de la figura.  Consulta en línea el 11 de diciembre de 2017. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2359/14.pdf   

8. Joan Antoni Martínez y Frederic Prieto, “Síndic Municipal de Greuges. Una proposta catalana en la defensa dels Drets Humans”. Editorial Mediterránea, Barcelona 2014, Pp. 114.

9. Los derechos humanos y su concreción en el ámbito municipal. Defensor/a de la ciudadanía: La defensa de los derechos humanos en la proximidad de la administración local”. Ponencia presentada en el Congreso Internacional “Los derechos humanos en el siglo XXI”, celebrado en Cádiz el 5,6 y 7 de junio de 2014. Texto incluido en el libro antes citado de Joan Antoni Martínez y Frederic Prieto, Pp. 115 y ss. (véase nota 7).

10. Artículo 27 de la CESDHC. También se proponen mediadores sociales o de barrio y se afirma que el Defensor del Pueblo han de ser una institución independiente e imparcial.

11. Zulima Sánchez, Loc. Cit. Véase nota 7.

12. En las conclusiones o recomendaciones finales de mi libro sobre el Defensor del Pueblo, hicimos alusión a la necesidad de publicidad de la actividad del Defensor para que cale en la opinión pública y suponga una escuela de ciudadanía, mediante un programa permanente en la televisión pública y un seminario permanente en diferentes niveles escolares. Op. Cit. P 209.

13. Joan Antoni Martínez y Frederic Prieto. La defensa de los Derechos Humanos en la proximidad de la Administración Local. Loc Cit. Conclusiones. Pp. 153-154.