1. Introducción
Un cierto convencimiento se extiende por el mundo: redescubrir el municipio como espacio de las decisiones que más inmediatamente afectan a sus habitantes y por ello la primera escuela de ciudadanía.
Por ello debemos rescatar en el horizonte de un desarrollo eficaz de los pueblos, tanto en la dimensión política como en la económica, los principios de autonomía municipal y el principio de subsidiariedad, según el cual todo lo que se pueda hacer en el municipio no debe hacerse a un nivel administrativo superior.
Los Ayuntamientos son vertebradores territoriales y sociales y el Estado debe reconocer su labor como representantes de la función política y prestadores de servicios a los ciudadanos.
A veces, sin embargo, la participación ciudadana no es conveniente que se agote en la elección de los representantes cuando el espacio se reduce -ciudades pequeñas o barrios de ciudades mayores- la ciudadanía reivindica una suerte de cotidianeidad, de permanente vigilancia y protagonismo.
Frente a la pretensión de que la estabilidad social es directamente proporcional a una democracia de baja densidad participadora (1), se reclama un clima social más vivo y en ebullición que no rehúye el conflicto pero genera una dinámica para canalizarlo y, en suma, resolverlo.
En la planificación estratégica de las ciudades se ha valorado la variante participativa ya que los ciudadanos al intervenir sobre el entorno en el que después van a vivir, tienen una especial continuidad así como en el seguimiento y control de plazos, calidad de trabajo, seguimiento control de plazos, calidad de trabajo y materiales, e incluso contribución con trabajo comunitario de los vecinos y sus organizaciones. (véase los casos de Medellín, Colombia y Vigo, España) (2)
Un problema de eficacia se ha dado por la desconfianza mutua entre electos institucionales y representantes del movimiento ciudadano. Los primeros, defensores de su exclusiva legitimidad democrática y temerosos de que se ponga en duda. Los segundos, intranquilos por que contamine su «pureza social» la política burocrática oficialista. Un pacto de no agresión, desde el reconocimiento recíproco y pactos coyunturales, son necesarios en la nueva estrategia que propugnamos.
El constitucionalismo, la legislación, la experiencia en los países iberoamericanos ha sido muy sensible a rescatar los viejos valores del cabildo, ahora en una suerte de municipalismo auténtico, ligado a la reforma del Estado y a la desconcentración del poder. Este fenómeno lo observamos tanto en Estados unitarios como federales (3).
Un intento de conectar la representación local y la parlamentaria, se dio en la Constitución panameña de 1972, la del general Torrijos.
Los representantes de los «corregimientos» -demarcaciones territoriales que comprendían varios municipios- que ejercían funciones locales, tenían a la vez, presencia en una Cámara parlamentaria.
También la Ley Orgánica de Régimen Municipal de Venezuela, de 1978, supuso una avanzada considerable al regular los cabildos abiertos, en donde se trata las materias que los vecinos han solicitado previamente, reconocer la iniciativa popular municipal para presentar proyectos de Ordenanzas, con el respaldo de 1000 electores vecinos, e incluso solicitar la reconsideración en plazo de 6 meses, de Ordenanzas ya aprobadas que no sean de carácter tributario.
Los ciudadanos podían promover la pérdida de investidura de un concejal, ante la Corte Suprema de Justicia. Los mecanismos de participación ciudadana en asuntos de urbanismo y protección de la propiedad municipal eran amplios y garantes.
Del mismo modo, la Constitución brasileña de 1988, regula la iniciativa popular de proyectos de ley de interés específico del municipio, la ciudad o los barrios (un 5% del electorado). (4)
La Ley de Bases del Régimen Local, en España, permite los reglamentos de participación ciudadana, en los barrios de las ciudades y la presencia de las organizaciones sociales y los vecinos en los Consejos de los Distritos.
El 17 de julio de 1998. el gobierno español aprobó varios proyectos legislativos bajo el título «Medidas para el desarrollo del gobierno local», resultado de una negociación con la Federación Española de Municipios y Provincias, que incluyen medidas para el fortalecimiento de la democracia local. (5)
Entre estas medidas se incorporan algunas constitucionales en defensa de la autonomía local, y otras políticas para reforzar el gobierno local.
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional se reformó para permitir el acceso directo de los Entes Locales al Tribunal Constitucional, en defensa de la autonomía que la Constitución les reconoce.
Se pretende que la jurisprudencia constitucional otorgue contenido al concepto de garantía institucional de la autonomía local.
Se reconoce la representación local en organismos de asesoramiento y planificación del Estado (Consejo Escolar, Confederaciones Hidrográficas, etc.), o participación en procesos que afecten a su ámbito (derecho de manifestación, usos de dominios públicos, programas de obras públicas de interés general).
Entre las medidas políticas se introduce la cuestión de confianza en el mundo local, se atribuye al Alcalde funciones ejecutivas que eran antes colectivas y se fortalecen las medidas de control político a ejercer por el Pleno.
2. El presupuesto participativo
Considerar las medidas anteriores importantes es en el señalamiento de prioridades y el control de las inversiones, en ciudades con recursos limitados y necesidades graves, donde hemos podido contemplar uno de los ejemplos de acuerdo entre la institución local y la ciudadanía organizada, más notable. Me refiero al caso de la ciudad de Porto Alegre (2 millones de habitantes), capital del Estado de Ria Grande do Sul, en Brasil.
Desde 1989 se iniciaron estas prácticas que implican un proceso de cogestión fiscal entre el gobierno municipal y la sociedad civil, mediante la movilización de las asociaciones comunitarias y de los ciudadanos en general en pro de una participación activa de la población en la elaboración del Presupuesto del Municipio y en las inversiones para los barrios y la totalidad de la ciudad.
Esta práctica consiguió obstaculizar la corrupción y el clientelismo político a la vez que permite que los gastos públicos sean eficientes en su utilización y correctamente empleados en obras y acciones importantes para todos los ciudadanos.
Desde su inicio en 1989 lleva invertido, mediante esta metodología, cerca de 1000 millones de dólares (USA).
El éxito de la experiencia se demuestra por la creciente participación popular en el proceso, y la reelección, en 3 ocasiones, con más votos y porcentajes cada vez, de los propulsores municipales iniciales, del Partido del Trabajo.
Hoy, alrededor de 70 municipios en Brasil están aplicando este método de Presupuesto participativo. (6)
3. La delegación de funciones
El modelo alemán de ejecución de competencias federales por órganos de los estados regionales o «Landers», bajo control e inspección federal , sería perfectamente aplicable a competencias regionales Comunidades Autónomas o Departamentos que a su vez pudieran ser delegables o transferibles a los municipios para que éstos las ejecutasen o aplicasen en la medida de sus posibilidades -con transferencia de los recursos financieros correspondientes- bajo inspección y control tanto de funcionarios de los Departamentos o regiones y Comunidades Autónomas, como de los estatales o federales. (7).
4. Cultura y sentimiento de participación democrática
No existe ningún mecanismo y estructura que funcione sino existe la pasión racional y sentimiento comprensivo que los quiera hacer efectivamente funcionar.
Los hábitos culturales participativos arraigan con el tiempo pero también la experimentación participativa es una escuela de ciudadanía.
De ahí la necesidad de la Educación y aprendizaje para la libertad solidaria (8).
Una de las finalidades primordiales de la socialización del niño en la escuela, en los grupos comunitarios, es una interiorización ética de su deber del servicio comunal de dirigir -uno de los deberes más dignos y nobles- a vez que el aprendizaje de las técnicas de organización fundamentales.
Hay que conceder una absoluta prioridad a la renovación radical de la educación para la libertad solidaria frente al principio del poder atemorizador de la autoridad dogmática, el aprendizaje en el quehacer común liberador de maestros y alumnos, en el proceso de en entendimiento de nuestras responsabilidades compartidas, de nuestros esfuerzos comunes, de nuestra toma de conciencia sobre los problemas que nos afectan.
La historia de los hombres es la historia de sus miedos y de los beneficiarios de esos miedos. Miedo a lo desconocido, al padre, maestro o marido brutales, al jefe despótico; miedo al dolor, a la humillación y al menosprecio; miedo al castigo, al hambre, a la pobreza, a la muerte -a veces, incluso a la vida-, a la amenaza de un enemigo -imaginario o real- siempre presente, y miedo a los que quieren defendernos del enemigo, convirtiéndonos en su verdugo; miedo a nuestros temores que nos hacen cómplices de crímenes de vecinos y conciudadanos a los que no tenemos el coraje de llamarles ¡criminales! cuando actúan como tales. ¡Cuánto envilecimiento acobardado existe en ese volver el rostro hacia otro lado para no ser testigo de cualquier ignominia!
Miedo a la soledad y a la incomprensión; a expresar sentimientos, ideas, creencias que vayan a rebotar en esa bóveda de fanatismos que nos cubre, y se vuelvan como armas arrojadizas contra nosotros mismos.
Aprender a resistir y exorcizar esos miedos, lo que nos hace padecerlos y también provocarlos, es la finalidad superior de esta educación para la libertad solidaria.
Debemos rescatar y estimular las capacidades diferentes que hay en cada uno, pero desde esta complejidad diferencial que huye de las homogeneidades gregarias, fomentar hábitos de cooperación, de apoyo mutuo, en vez de la comparación agresiva y la competencia destructora. ¿Acaso no construimos todos -incluso los grandes solitarios- con los otros y para los otros?
La energía decisiva es la inteligencia y la creatividad humana, y deben ser especialmente favorecidas en este proceso. Esta inteligencia y creatividad son, en sí, fuentes inagotables de riqueza y patrimonio de todos los pueblos.
Señal de que ninguna capacidad puede ser derrochada, desconocida, para no mutilar la plenitud del diseño humano. Preparemos a nuestros jóvenes para que puedan decidir embarcarse con Ulises y sus ”argonarios”, ilusionados, a la búsqueda de esa comunidad de los libres, en la Ítaca lejana, pero alcanzable.
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El Pacto Local que propugnamos implica la superación de la desconfianza mutua entre instituciones y organizaciones sociales, a la vez que respetar sus recíprocas autonomías y las diferentes legitimidades de orígen.
La convivencia en el análisis de los problemas, las dificultades concretas en la gestión, los obstáculos presupuestarios y burocráticos permiten, a través de la participación, un sentido más realista de la acción de gobierno y opera como un antídoto contra la demagogia.
Desde la otra parte, la de funcionario, se debe desmontar la inercia a poner dificultades al administrado o considerar a este como un sistemático “espia” y perturbador del orden administrativo. Hay que asumir el desafío de una gestión compartida, que valore formas de cooperación y complementariedad para alcanzar una gestión eficaz que favorezca a todos. (9)
Para lograr este fin las mejoras técnicas en la legislación y la gestión son convenientes pero lo fundamental es el incremento de esa conciencia ciudadana participativa que nos convierte en miembros activos de la comunidad, mediante la exigencia ética del deber cívico como una obligación distinguida que nos dignifica, formulada desde la escuela, favorecida en el medio familiar y propiciada en el plano del Derecho público al convertir la participación ciudadana en el medio fundamental de aprendizaje democrático, mediante la trasparencia y la honestidad de la gestión y la eficacia en los servicios sociales a la comunidad.
NOTAS
(1) Esta es la tesis principal de Samuel P. Hungtintong en su obra «La Tercera Ola. La democratización a finales del siglo XX». Ed. Paidós, Barcelona, 1994, pág. 238 y sgs.
(2) Revista Iberoamericana de Autogestión y Acción .Comunal (RIDAA), nº 33, INAUCO, Valencia, 1999.
(3) Una obra colectiva que reúne numerosos trabajos, aportados en una gran Conferencia celebrada en México. «Hacia un Federalismo auténtico», Guanajuato, México, 1995.
(4) Véase Colomer Viadel, Antonio, «Introducción al constitucionalismo iberoamericano», Ed. Cultura Hispánica, Madrid, 1990. En especial el capítulo II, «Participación política, democracia constitucional y democracia representativa» y el punto 5.3. «La acción vecinal y comunal»,págs. 170 y sgs. Hay una segunda Edición, ampliada, Editorial Trillas, México 2009
(5) «El Pacto Local», Ministerio de Administraciones Públicas y la FEMP, Madrid, 1999.
(6) «El Orçamento (presupuesto) participativo en Pórto Alegre, Brasil», por Alfredo de Jesus Dal Molim Flores, RIDAA, n» 33, Valencia; 1999, págs. 98 y sgs.
7) Colomer Viadel, Antonio (coord.), «Alemania unificada. Sistema político-constitucional», IVEI, Valencia, 1997. Véase el cap. VI, «La distribución de competencias entre la federación y los estados federados», de C. Storini y R. Martínez.
(8)Este mismo título corresponde al epígrafe 7 del «Manifiesto de los Argonarios», incluido en el ensayo de Colomer Viadel, Antonio, «El retorno de Ulises a la comunidad de los libres», Ed. Madre Tierra, Móstoles (Madrid), 1993.
(9) Colomer Viadel, Antonio: Hacia una teoría de la Administración Pública cooperativa en Colomer Viadel, Antonio (coordinador) La participación en las Administaciones Públicas ¿cooperación o enfrentamiento? Colección Amadis, Editorial de la UPV, Valencia 20
