ALGUNOS DESAFIOS PARA CHILE EN LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA DESPUES DEL TPP. Por Carlos Eduardo Mena Keymer

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Autor: Carlos Eduardo Mena Keymer
Abogado

PROPÓSITO.

Los objetivos del presente artículo son los siguientes: A) visualizar nuevas formas y mecanismos de integración en la región, considerando algunos cambios ocurridos en el contexto internacional y de las sociedades y B) visualizar nuevos mecanismos e instrumentos para impulsar el proceso de integración regional luego de la aprobación del TPP y especialmente un nuevo impulso a las integraciones sub nacionales

Algunos Antecedentes

Los esfuerzos llevados a cabo en relación con el proceso de integración pueden dividirse en al menos tres fases que en parte se superponen. Los primeros intentos, se orientaron a la organización de una amplia Zona Latinoamericana de Libre Comercio, lo que llevó a la firma del Tratado de Montevideo en 1960. Se pensó entonces, que el desarrollo nacional de los países de América latina, exigía una ampliación de sus posibilidades de mercado interno para la sustitución de importaciones.

Como reacción ante los magros resultados y desarrollos de la ALALC, surgió una segunda fase que básicamente consistía en la adopción, mediante una gran decisión política por parte de cada uno de los países latinoamericanos, de un plan maestro integrador que debía ponerse en funcionamiento mediante las instituciones comunes adecuadas. Éste plan estipularía en especial la creación y desarrollo de algunas súper corporaciones conjuntas en los sectores industrial, comercial, financiero, del transporte, que abriría nuevas fronteras y dimensiones a la región, sin los efectos perturbadores de la libre competencia sin frenos. Estas ideas, fueron acogidas por parte del ex presidente Freí Montalva de Chile, pero no estimularon a otros gobiernos en especial al brasileño y al argentino, que mostraron menos interés en apresurar la consolidación de los vínculos latinoamericanos.

A finales de la década de 1960. sin interrupción de las tendencias anteriores, se inició una tercera fase caracterizada por el impulso de formas subregionales. Se llegó a la conclusión de que la integración general planificada de la región debería esperar aún mucho tiempo. Mediante la Declaración de Bogotá de 1966 firmada por los presidentes de Chile, Colombia, Venezuela y representantes de Perú y Ecuador, a la cual se sumo Bolivia al año siguiente y que fue formalizada por la Convención de Bogotá de 1969, se creó el Grupo Andino con el fin de lograr, dentro del marco general de la ALALC, la integración económica subregional de los países interesados. Se consideró que en términos subregionales la integración latinoamericana parecía más factible por lo menos en una primera etapa. Sería largo enumerar los éxitos y las restricciones alcanzados por estos y otros procesos de integración. Hay que destacar que todos estos procesos se llevaron a cabo en determinados contextos históricos y modelos de desarrollo imperantes en la región, tuvo ciertos aciertos, pero también restricciones básicamente por los énfasis nacionales que se privilegiaron por sobre los procesos de integración regional

Se podría señalar, que hay una cuarta etapa continuadora de las tres anteriores, que está dada básicamente, por una combinación de acuerdos subregionales de carácter económico, con la suscripción de acuerdos de libre comercio básicamente con la Unión Europea y con Estados Unidos, y alineamientos regionales en función de determinadas visiones de algunos países. En el caso de Libre Comercio el principal impulsor de este proceso ha sido Chile (56 tratados con 60 países) y en el caso de alineaciones de otra naturaleza se han producido fundamentalmente en lo que se ha llamado el ALBA.

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PERSPECTIVAS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN

Los procesos de integración de América Latina tienen que ser hoy visualizados en una perspectiva del cambio de las sociedades que estamos viviendo, que alteran el contexto dentro del cual se deberán desenvolver. Lo primero que hay que señalar, es que las sociedades en que vivimos están en permanente cambio, son más bien sociedades de ruptura más que cristalizadas como fueron por ejemplo la sociedad feudal o la sociedad del Estado Nación. Esto tiene una importancia fundamental para comprender los dilemas o desafíos que enfrentan hoy los procesos de integración. Las sociedades históricas o concretas que conocemos hoy, como por ejemplo Chile, Brasil, Argentina, México, etc. pueden ser pensadas como una confluencia de al menos dos tipos societales: la Sociedad Industrial del Estado Nacional, y la que se ha denominado la Sociedad pos industrial informatizada y globalizada. Ninguno de estos dos tipos societales se da de manera pura porque ambos incorporan elementos del otro tipo.

La sociedad industrial del estado nacional, actor fundamental en todos nuestros procesos anteriores de integración, tiene como rasgo principal la correspondencia en un determinado espacio territorial, entre un sistema económico, un modelo político, una forma de organización social y una dimensión cultural. Existe una correspondencia entre economía, organización social, cultura y política en un espacio determinado, que se llama sociedad.

El otro tipo de sociedad, que está presente en nuestras sociedades concretas y que es paralela y que está interpenetrando junto con la sociedad industrial Nacional Estatal, es lo que se ha denominado la sociedad pos industrial informatizada y globalizada. No podemos definir este tipo de sociedad a partir de sus instrumentos, como por ejemplo el Internet. Es muy probable que estemos en un período que no se la pueda definir tampoco por su contenido, ya sea la sociedad de la información o del conocimiento, ni tampoco, por algunos rasgos particulares en las relaciones sociales, como la sociedad del riesgo, la sociedad red, porque están en continuo cambio y nadie puede predecir si éstos serán los rasgos predominantes de aquí a 10 o más años. Sin desconocer la importancia de los factores señalados, para los efectos de los procesos de integración, es importante señalar que una característica central de este tipo de sociedad es que no hay una correspondencia absoluta entre determinados límites territoriales y un modelo político, una organización social, un modelo económico, una dimensión cultural. Todas estas dimensiones o variables están en distinto grado, tras nacionalizadas. Por tanto, la gran mayoría de los problemas relevantes no pueden resolverse dentro del marco territorial del Estado Nación: los problemas del uso de los recursos naturales, del medio ambiente, de los circuitos financieros, del narcotráfico, las migraciones, el calentamiento global, el uso del agua etc, son todos problemas que no pueden ser resueltos integralmente dentro del espacio del Estado Nación. Por tanto, el Estado Nación, pasa a compartir su rol de centro de decisión de la esfera pública, de referencia básica para los proyectos de acción colectiva, con el mundo de las comunicaciones, los mercados, las redes interpersonales, las ciudades, la comunidad étnica, o por los espacios locales, supranacionales y globales. Los procesos de integración deben considerar y referirse a estos nuevos ámbitos que interactúan más allá de las fronteras nacionales de los Estados Naciones y que constituyen variables centrales de articulación de las sociedades contemporáneas latinoamericanas. Será difícil una integración efectiva sin un compromiso activo de estos actores y nuevos ámbitos.

Cualquier nuevo impulso a procesos de integración en América latina tiene también que partir del supuesto de una reformulación de las relaciones entre Estado y la Sociedad civil, que establece una posición diferente en el enfrentamiento de los asuntos públicos. Mientras en el pasado, se identificaba lo público sólo con lo Estatal, en la actualidad, se admite un espacio público no Estatal, en el cual se establecen diferentes formas de coordinación y concertación entre ambos. Un tema central en consecuencia será ¿cómo potenciar dichas formas? ¿Qué requerimientos se plantean para fortalecerlas y hacerlas sostenible? ¿De qué manera se puede cooperar para ello?

La articulación productiva regional es indispensable para avanzar hacia un cambio estructural para la igualdad. Para reducir la desigualdad, se requiere además de las políticas sociales, cambiar la estructura productiva y exportadora, creando empleos de calidad con mayor innovación. El   espacio regional es el más conducente a esta transformación de los modos de producción y consumo.

El proceso de inserción internacional de la región presenta fortalezas y debilidades. Fortalezas: a) atractivo mercado de consumo producto del alto nivel de crecimiento entre los años 2003-2011 y, de la reducción del desempleo y la pobreza, y de la expansión de la clase media. b) abundante dotación de recursos naturales cuya importancia crecerá en las próximas décadas. Debilidades: baja inserción en la economía del conocimiento  (fuerte concentración exportadora de materias primas y en pocas empresas de gran tamaño) escasa internacionalización de las pymes.

La aprobación del TPP por parte de Perú, México, y Chile, plantea nuevos énfasis por parte de Chile en su inserción regional, que se refieren a llevar a cabo lo siguiente:

A) Impulsar cadenas de valor internacional para el desarrollo inclusivo.

Esto posibilita escalamiento para un mayor valor agregado, un mejor acceso a los bienes intermedios de calidad, y mejor capital humano y de salarios. Posibilita también una mayor participación de las pymes, a través de su acceso al mercado internacional, de la transferencia tecnológica y la creación de empleo. Estos beneficios dependen crucialmente de las políticas transversales. Chile debe impulsar decididamente políticas para encadenamientos intrarregionales.

B) Mayor presencia e impulso en la generación de conocimiento.

Chile tiene un importante desafío en invertir mucho más en investigación y desarrollo, en ciencia y tecnología, para agregar valor a su producción y posicionarse en un mundo competitivo. Debemos subir del 0,35 del PIB destinado a ciencia y tecnología a 1,3% o 2% del PIB. Para ello, se requiere avanzar de una óptica exclusivamente nacional, a una regional o subregional, con el fin de articular esfuerzos conjuntos en el desarrollo de la ciencia y la tecnología entre las universidades y centros tecnológicos de la región. Ello posibilitará incrementar la participación en las solicitudes de patentes de la región. Actualmente esta participación según la Cepal es extremadamente débil: En 2012 países desarrollados 51,4%; resto del mundo 47%, ; China 27,8% República de Corea 8.05% y América Latina y el Caribe 2,5%. Se podría pensar en un esfuerzo conjunto entre centros tecnológicos y universidades de la región para conseguir las patentes.

C). Decidido impulso a las integraciones subnacinales.

La sociedad informatizada y globalizada genera consecuencias para los procesos de integración regional: se producen transformaciones en el funcionamiento de las relaciones internacionales y en la forma como los países organizan sus políticas exteriores. Junto a la tradicional política exterior conducida por el presidente de la República, es decir de la política supranacional, ha surgido la política externa subnacional. La primera está vinculada al proceso de integración de regiones económicas. La segunda, otorga un nuevo protagonismo y participación en el entorno internacional, a entidades públicas no nacionales como las regiones, las provincias, los Estados o comunidades autónomas que encuentran un campo específico en el entorno global para complementar la actividad de los gobiernos centrales. La integración subnacional busca elevar la participación de municipios y gobiernos regionales en la esfera internacional. Los temas impulsores de la integración sub nacionales son bastante homogéneos: la búsqueda y captación de inversión extranjera, el fomento de las exportaciones de los productos característicos de la región, con especial énfasis en las pymes, e iniciativas turísticas, intercambio de cooperación académica. Por otra parte, las relaciones subnacionales también se intensifican en los temas nuevos tales como los nuevos circuitos de turismo, como se evidencia con la triple frontera de Argentina Brasil y Paraguay. La cooperación energética y la cooperación empresarial y académica también forman parte de este proceso. Además de las áreas señaladas, hay algunas dimensiones complementarias para la integración subnacimal que serían básicamente las siguientes: A) área económica y de financiamiento: Aumentar créditos de la banca subregional para el desarrollo productivo; apoyar el comercio con las zonas fronterizas, flexibilizando mecanismos de pagos; impulsar programas de encadenamientos productivos entre sectores de ambas regiones fronterizas B) área de medio ambiente: gestión de áreas transfronterizas y ecosistemas compartidos; programas conjuntos de medición y reducción de la huella de carbono; gestión del riesgo de desastres naturales C) cooperación digital: acción concertada para reducir el costo de la banda ancha entre regiones fronterizas; cierre de la brecha digital con énfasis en zonas apartadas y sectores vulnerables.D) Agenda social: enfrentar la creciente migración intrarregional a través de la portabilidad derechos y beneficios en salud y pensiones y homologación de currículos universitarios y certificación de competencias. Es en este marco, que se debe impulsar y potenciar los procesos de integración sub nacionales, con los países señalados, tomando en consideración que este proceso puede no ser realizado como se ha señalado, no sólo por los Estados a nivel central, sino que fundamentalmente por los actores regionales y dentro de ellos especialmente en los sectores empresariales, las organizaciones sindicales, las sociedades civiles, y las universidades.

ACUERDOS PÚBLICO-PRIVADOS PARA LA INTEGRACIÓN SUBNACIONAL.

Con el propósito de que la integración subnacional incluya la diversidad de los actores público-privados en las distintas regiones fronterizas, se requiere una articulación efectiva entre estos actores de manera simultánea y conjunta en ambas regiones fronterizas, con el objeto de por una parte, lograr un proyecto común entre ambas regiones y por la otra, un compromiso de largo plazo de los distintos actores públicos y privados involucrados en este proyecto. Es decir, se requiere la elaboración de un “proyecto común” que implique un trabajo conjunto de los actores públicos y privados, de las autoridades de gobierno, empresarios, universidades, organizaciones de la social civil, y trabajadores de las regiones de los países limítrofes. Para ello, es indispensable la existencia de la voluntad política de todos los actores claves de ambas regiones. No es necesario establecer una cierta institucionalidad, puesto que este tipo de acuerdos son más un asunto de confianza que de institucionalidad. Es en la confianza, entre los distintos actores de las regiones fronterizas, producto de un proyecto común y del trabajo, para que en la práctica se lleve a cabo, que se generará la “gobernanza” de este proceso de integración sub nacional. En función de el proyecto común, habrá que definir una agenda que establezca las tareas y responsabilidades de los diferentes actores, para llevarla a cabo. Dentro del marco de esta agenda debieran identificarse las cadenas productivas entre empresas de las zonas fronterizas para otorgar mayor valor agregado a las producciones nacionales. En definitiva, la integración subnacional requiere explorar nuevas vías de acción que tendrán que ver necesariamente con la capacidad de articular empresas, universidades, con actores sociales y con lo público, para avanzar en el aumento de la productividad que necesariamente se requerirá en las empresas en las diferentes regiones, que pretenden articularse en este ámbito sub nacional.

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ALGUNAS TAREAS DE LA DIRECON PARA UN NUEVO IMPULSO DE LA INTEGRACIÓN SUB NACIONAL

La DIRECON tiene como una de sus tareas principales la implementación de los acuerdos de libre comercio y deberá también abocarse a la implementación del TPP, cuando éste culmine su proceso de aprobación. Entre estos tratados, el ACE35 para las regiones fronterizas con Argentina constituye un instrumento fundamental para impulsar procesos de exportación conjunta, aprovechando las ventajas que otorgan los tratados. La Alianza del Pacífico es otro instrumento fundamental. El TPP reforzará un amplio espectro de posibilidades de aceso a mercados con ventajas arancelarias, lo que puede estimular la utilización de las ventajas que ofrece a Chile a través de los acuerdos de libre comercio para realizar proceso conjunto de encadenamientos productivos, para exportaciones conjuntas a terceros países.

Por otra parte, la DIRECON realiza tareas concretas de relacionamiento con la sociedad civil, lo que le otorga una capacidad y experiencia adquirida para impulsar acuerdos público-privados en las regiones, con las regiones fronterizas para llevar adelante un proyecto conjunto entre representantes del sector privado y público interesados en abordar de manera conjunta este proceso

Con este propósito, deberá desarrollar las siguientes acciones y tareas específicas:

1.- Elaboración de un proyecto público- privado en la región o regiones identificadas (podría iniciarse con una región piloto), de manera conjunta entre la región chilena y la región fronteriza, en este caso Argentina. El propósito de este “proyecto conjunto” será la articulación entre actores públicos y privados de ambas regiones fronterizas, para impulsar entre otras, acciones de: comercio recíproco, cooperación, e inversiones recíprocas.

2.- Identificación de los actores público-privados en ambas regiones que serán sujetos principales de este “proyecto”, que serían básicamente las autoridades regionales, asociaciones empresariales y sindicales, representantes de pequeñas y medianas empresas, universidades, organizaciones de la sociedad civil etc.

3.- Recopilación de la información básica que permita hacer un “análisis de situación” definiendo objetivos a lograr, resultados a alcanzar. Para ello, será indispensable recopilar la información respecto a los intereses de los distintos actores tanto sociales como del sector público y privado en las regiones de ambos países. Esto, con el fin de tener una información adecuada respecto a la homogeneidad o heterogeneidad de las posiciones de los diversos actores, respecto a los problemas principales que deberán resolverse para llegar al acuerdo. Dentro de este contexto, resulta indispensable un análisis exhaustivo y evaluación de los acuerdos existentes, y una explicación detallada de los tratados de Libre Comercio, y las oportunidades que éstos ofrecen para asociaciones que impliquen plataformas para llegar a terceros mercados.

4.- Definición de una estrategia para el tratamiento conjunto o, separado que se tendrá con cada uno de los actores, respetó a los problemas, temas, sub temas; y hacer una estimación entre aquellos temas en que se logrará probablemente un acuerdo, y de aquellos otros de más difícil acuerdo, y otros respecto los cuales se considera que no es posible tomar una decisión clara. Todo esto, con el fin de priorizar los problemas temas y subtemas, en función de cierto criterios que se han definido anteriormente.

5.- Realización de un taller de trabajo, para discutir esta estrategia, definir un plan de acción, en el que se identificarán los ámbitos de acuerdo en aquellos problemas que producto de la interacción, se hayan producido entre los distintos actores, así como las acciones específicas para impulsar su concreción, lo que eventualmente debería quedar reflejado en una matriz que llamaremos matriz de acuerdos público-privados MAPP.

6.- Uno de los resultados de este taller, debería ser la constitución de la mesa público-privada binacional, encargada de identificar los instrumentos que se requieren para avanzar en la implementación de los acuerdos, distinguiendo especialmente aquellos que son resorte regional, de aquellos que requieren de definiciones en el nivel nacional, así como de aquellos que requerirán de algún tipo de acto administrativo, y aquellos que no requerirán de estos. Esta mesa deberá también hacer un seguimiento de los acuerdos logrados, identificando el ámbito de aplicación de cada uno de los acuerdos, las causas de su no implementación, con el fin de tomar las medidas necesarias para superarlas y la identificación de acciones comunicacionales que la MPP deberá llevar a cabo para impulsar la diseminación de los acuerdos en el ámbito regional.

Carlos Eduardo Mena Keymer. Chileno. Abogado. Experto Proyecto RLA 97018 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo con sede en Santiago de Chile
Carlos Eduardo Mena Keymer.
Chileno. Abogado. Experto Proyecto RLA 97018 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo con sede en Santiago de Chile
Acerca del Autor

Fernando Morales

Representante del CEFIAL en el Cono Sur, chileno, abogado, diplomático, profesor universitario, Licenciado en Derecho Europeo (Lovaina), Diploma del Instituto de Altos Estudios Internacionales (Ginebra) y del Svenska Institutet, Comendador de la Orden del Rey Leopoldo II de Bélgica, Caballero de la Orden Isabel La Católica de España, Caballero de la Orden de San Fortunato de Bélgica, Miembro Honorario de la Koninklijke en Soevereine Hoofdgilde van Sint Joris de Gantes, ex Presidente del Salón Arturo Prat del Club de la Unión de Chile.

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